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编者按 国务院近日出台了《规划环境影响评价条例》(以下简称《条例》)，《条例》有哪些突破？对规划环评实践具有哪些现实意义？本报特邀曾参与《条例》的起草和讨论的环境法专家和战略环评专家、环保NGO的代表共同解读《条例》，以推动《条例》的有效贯彻实施。 把纸面上的法变成生活中的法 汪劲，北京大学法学院教授 严厚福，北京大学法学院博士生 中国环境报记者 张俊 《规划环境影响评价条例》(以下简称《条例》)出台消息一公布，作为主要起草者的北京大学法学院教授汪劲和他的弟子北京大学法学院博士生严厚福心中可谓五味杂陈。 喜的是，在经历了40个月的起草后，“终于啃下了环评领域的一块硬骨头”。汪劲说，《条例》的出台不仅为规划环评提供了具有可操作性的法律依据，更重要的是重塑了政府宏观决策的程序规则，为环境决策融入政府宏观决策提供了制度抓手。 在经历了18次的修改后，原本长达1.2万余字的初稿，最终成了仅4000出头的定稿。“公众参与整章都没了，一些可操作性很强的条款也删了”，让严厚福觉得非常可惜。 而汪劲则乐观地说:“虽然《条例》还有不尽完善的地方，但毕竟迈出了重要一步。怎么咂摸出这块骨头的滋味，怎么把纸面上的法变成生活中的法，才是关键所在。” “在某种意义上将不亚于国家法律的效果” 为什么这部《条例》会引起如此大的反响，引发如此多的争议和关注？ 汪劲说，当一个法规文件面临部门利益、企业利益和公众利益交织时，其出台往往比较困难。除宗教、教育等少数部门的规划不涉及开发利用以外，大多数规划都属于其范畴。因此，几乎国务院所有的经济影响部门、自然资源管理部门和决策部门都要参与到《条例》的讨论中来。 他举例说，我国有关自然资源的法律是各部门制定的。而这些法律在实施中可能带来的社会关系改变、经济发展协调性分析等问题，其实都应由第三方政府机构来审查。制定这样一个法规，它的难度当然很大、牵涉面也很广。 “但换一个角度来看，这正说明《条例》出台蕴含了深层次意义。”汪劲说，这是国务院首次以法规的方式触及现有行政管理体制与权力运行机制，在某种意义上《条例》将不亚于国家法律的效果。 “有重大分歧应组织听证会” “虽然与理想稿存在差距，但已有了很大进步。”汪劲说，看似《条例》中公众参与与《环境影响评价法》(以下简称《环评法》)的规定几乎一样，但有进步。 汪劲指的进步是在《条例》中新增了进一步论证的规定。严厚福说，这个规定等于为公众留了一个很好的口。如厦门PX事件等问题，就属于《条例》所列的“有重大分歧”范畴，规划编制机关就应该组织论证会、听证会等进一步论证。 “公众应该好好利用这个规定。”严厚福说，《条例》规定，对公众意见不采纳且理由不合理的，审查小组应当提出对环境影响报告书进行修改并重新审查的意见，也就是说规划环境影响报告书就通不过，这个程序与前面的要求相呼应。 “经济部门的规划不能都由经济部门来审查” “《条例》为规划环评提供了具有可操作性的法律依据。”汪劲说。 “与《环评法》相比，《条例》细化了很多条款，明确了审查部门、程序、内容等，在跟踪评价和责任追究等方面也增加了内容。”严厚福说，很重要的一个条款就是“设区的市级以上政府审批的专项规划由环保部门召集审查小组，省级以上政府审批的专项规划，由国务院环保主管部门会同国务院有关部门制定审查办法 ”。 “这不仅是赋予环保部门召集审查小组权力的问题，还可避免过去的规划编制和审批存在自编自审的问题。”汪劲说，经济部门的规划不能都由经济部门来审查，而应由能代表公众的第三方来审查。从目前国务院机构的架构来看，环保部门是最合适的公众代表。 汪劲表示，环评审查是为决策部门服务的，是将环境决策融入到政府宏观决策中，最终目的是为决策部门提供专业的环境参考意见，规避短视行为。 “公众应该学会利用这种进步” 去年3月27日，国务院法制办公布了《条例(征求意见稿)》。有多少公众提出了意见？集中了哪些方面的意见？《条例》是否吸收和采纳了公众的意见呢？ 严厚福说，国务院法制办共收集到500多条公众意见，与同期征求意见的《彩票管理条例》收集到8000多条相比，这个数字显然不太理想。可以看出公众对环境问题的关注程度还不够，环保民间组织的力量也不够强。 严厚福介绍说，国务院法制办将意见进行了逐条整理和汇总，并对是否采纳、采纳与否的原因均做了具体说明。意见大多集中在要求“增加公众参与条款”、“明确审查小组的召集部门”、“将综合性规划列入审查范围”等方面。《条例》的改动主要集中在审查和跟踪评价等方面。 “从政府对包括《条例》在内的一些法律草案征求公众意见中，我们可以看到政府在进步，而公众应该学会利用这种进步，多关注与国计民生相关联的事务。如规划环评看似‘国计’，实则也关乎‘民生’，关乎每个人的利益。”汪劲说，《条例》正式实施后，公众应该学会利用它，要从规划这个源头把未来可能影响到自己的项目情况了解清楚，并且表明支持或反对的态度。 另据了解，汪劲和他的课题组正加紧进行《条例》的释义工作，希望能将一些在《条例》中未能明确的内容在释义中有所体现。如对“重大分歧”、“重大环境影响”、“不良环境影响”、“公众环境权益”等重要术语的解释，以及给召集审查小组、审查等确定期限、明确审查程序等。 立法亮点颇多实践更有保障 包存宽，同济大学环境管理研究所副所长 中国环境报见习记者 曹俊 《规划环境影响评价条例》(以下简称《条例》)对实践操作的指导意义如何？记者采访了曾参与《条例》制定讨论的战略环评专家包存宽副教授。 理顺了规划环评开展的基础 包存宽说，《条例》明确了规划编制机关为规划环评的责任主体，规定规划环评所需费用应纳入财政预算，为规划环评的有效开展奠定了基础。 据包存宽介绍，以往的规划环评责任主体不够明确，经费往往是规划编制机构负担，而环评的编制也多少会受到出资方的影响，《条例》的出台为规划环评的客观性提供了保障。 包存宽认为，《条例》明确了制定规划环评的技术导则和技术规范的责任主体分别为国务院环保行政主管部门和行业主管部门，这一规定非常科学，符合国际上的普遍做法，是《条例》的一大亮点。由于规划环评的覆盖领域广、涉及范围大、时间跨度长，技术导则难以考虑到每个规划和行政层级的具体特点，行业主管部门可根据技术导则，制定具体技术规范。指导性、原则性强的技术导则与可操作性强的技术规范相结合，能更有效地指导规划环评的开展。 提及对评价内容的规定，包存宽认为，《条例》体现了规划环评的宏观性、整体性、战略性和长远性:包括对生态系统的整体影响、对环境和人群长远影响、经济社会环境效益的关系以及长远利益与近期利益的分析、预测与评价，可以实现开展规划环评的初衷。 包存宽肯定了《条例》对重新或补充环评的规划调整范围的明确，他认为这充分考虑了规划的不确定性，是又一亮点。 但包存宽对《条例》中针对综合性规划环评和专项规划环评的明显差异性规定表示出一定的异议。《条例》的相关规定似乎可以理解为综合性规划的环评不需要公众参与和环评结论，且不需要审查，他不主张两者有明显的差别。 明确了环保部门审查跟踪职责 包存宽认为，《条例》加强了对审查的规定，值得肯定。他说，《条例》对审查方式、意见、结果的规定具有较强的可操作性，但他不太赞成按行政层级区别审查，且对审查小组随机抽取的规定略显不足，不便于操作，缺乏相应机制保障。 关于规划环评的跟踪评价，《条例》规定，环保部门发现规划实施过程中产生重大不良环境影响的，应当及时进行核查。包存宽认为，这一规定明确了环保部门的责任主体地位，有利于环保部门主动开展规划环评的跟踪监督。 包存宽特别指出，《条例》明确了“区域限批”的法律地位，可促进这一环境管理手段的法律强制性、规范性和有效性。 公众将拥有更多的参与权利 “《条例》强化了公众参与规划环评的权利。”包存宽说:“公众有权进行举报，还可以申请查阅规划草案的审批文件，公众可以通过这两项权利对规划编制机关和审批机关实行双重监督。” 法律责任规定有待强化 包存宽认为，《条例》对法律责任的规定还存在一些漏洞，有待强化。 《条例》规定，规划编制机关在组织环评时弄虚作假或有失职行为的，依法给予处分，但没有对其不作为进行规定。包存宽说，这会引发操作争议，《环评法》出台的几年来，规划环评开展不足与法律责任追究不明确不无关系，而这一问题在《条例》中仍未明确，这是一个缺憾。 《条例》规定，环保部门具有主动核查的权利，但却没有明确环保部门不核查或核查后不作为的法律责任，他认为，缺乏对环保部门的法律约束将不利于跟踪评价的落实。 《条例》对环评技术机构的法律责任进行了规定，包存宽说，规划环评的开展有规划编制机构内部开展和委托技术机构开展两种方式，只对技术机构的法律责任进行规定，导致环评实施主体责任的不对等，这将不利于环评的有效开展。 包存宽认为，《条例》淡化了县级规划环评的规定，是一种缺憾。党的十七大报告指出，“推进省直管县等管理方式”。郡县治，则天下安，国家所有规划的最终落脚点在县级，而《条例》只在附则中简单提及，这可能会影响规划环评的有效落实。 立法为环境建一道关键的屏障 李波，自然之友总干事 中国环境报记者 李成思 《规划环境影响评价条例》(以下简称《条例》)从公开征求意见到出台都受到自然之友等关注环保的民间组织(NGO)和广大公众的关注，记者日前就《条例》出台采访了自然之友总干事李波。 “规划环评立法使环境保护多了一道关键的屏障” 李波说，长期以来，我国环境监管大多是通过具体项目来实现的，然而仅对单个项目进行环评是不够的，环境问题不仅仅影响自然界，更可能影响大规模的人群，其实，除了环境影响之外，规划更应引入社会影响评价。 李波直言，目前，很多区域规划并没有开展环评或者存在未批先建的情况。由于对区域环境承载力缺乏估算，即使单个项目通过了环评，但可能多个项目的污染物排放总量超过环境承载能力，破坏了整个区域、流域的环境。多年来，我们一直都在为区域规划和大型工程建设后遗留的环境和社会负面影响付“学费”。因此，让规划环评制度化、规范化十分必要。他希望随着《条例》的出台和有效施行可尽量减少我们为之付出的代价和付出代价的必要性，实现经济发展和环境保护的“双赢”。 他说，《条例》的发布使对环境的监管和决策多了一道关键的屏障，希望《条例》可以让环境保护有了更具有建设性和前瞻性的解决方法。 “很高兴看到环保NGO的意见在立法中有所体现” 李波说，从去年3月末，国务院法制办就《条例》征求意见稿向社会征求意见起，民间组织就号召和帮助广大公众积极参与。 李波强调说，规划审批前进行环评审查是《条例》的核心所在，而“由谁来审查”则是《条例》能否发挥实际作用的关键点。审查主体必须能够跳出部门利益，客观地审查具体规划的环境影响。在《条例》草案向社会征求意见时，我们就认为由环境保护部门来承担这样的角色是合理的，这能避免其他部门作为审查主体“既当裁判员，又当运动员”的情况出现。。 现在《条例》中在审查主体方面明确设区的市级以上人民政府审批的专项规划，由环保部门召集审查小组进行审查等，我们很高兴看到环保民间组织的这个意见最后在立法能得到体现。 “公众参与应设立问责制和行政诉讼” 李波说，公众参与，是立法过程的重要一环。但《条例》中提及公众参与的内容，在具体操作方面，则语焉不详，有待完善。 首先，《条例》中规定“应当在规划草案报送审批前，采取调查问卷、座谈会、论证会、听证会等形式，公开征求有关单位、专家和公众对环境影响报告书的意见”，这点值得肯定，但还需要具体操作的细则。如公众是否在规划进行前期就可参与，参与时有哪些权利，如果存在较大争议或政府不采纳是否可以采取公益诉讼等等。 其次，公众参与应贯穿从规划前期到环评审查全程，并得到制度性保证。若在环评过程中没有按照法规来实施公众参与，应该设立问责制和行政诉讼。 第三，应明确环评中的“保密”与“公开”。《条例》中关于保密的部分过于笼统。除了对保密内容加以规定之外，更重要的是保证不属于保密范围的内容得到公开。 李波表示，希望《条例》的出台能促进科学发展观的有效落实，同时希望在《条例》颁布后能够真正发挥作用，鼓励公众积极参与，尤其是社会组织在规划环评中发挥作用。 |
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